开发区是中国改革开放的重要产物，也是区域经济增长的重要引擎，承载着最活跃的经济活动和最密集的人口集聚，却在人大制度安排上长期处于薄弱状态甚至是 “ 真空地带 ” 。由于开发区并非一级行政区划，不设人民代表大会，因此普遍存在人大监督缺位、代表履职缺乏平台、民意表达通道不畅等问题，成为地方治理的制度性短板。据有关研究统计，全国各类省级以上开发区数量已超过 2700 家，其中国家级开发区超过 600 家，这些区域的人大工作长期处于制度供给不足的状态。如何在开发区这类经济功能区落实宪法赋予的人民当家作主的权利，已成为一个亟待破解的法治命题。 2026 年 5 月 27 日，江苏省人大常委会审查批准《无锡市开发区人大工作条例》（以下简称《无锡条例》），并于 7 月 1 日正式施行。这是我国首部专项规范开发区人大工作的地方性法规，标志着我国开发区人大工作从 “ 先行先试 ” 进入 “ 有法可依 ” 的新阶段。本文以该部立法为研究样本，解读其核心制度设计与立法技术特征，阐释其在填补制度空白、拓展全过程人民民主覆盖边界的深远价值，为各地经济功能区完善人大工作法治体系提供可复制的实践参照。

一、 立法的实践基础：从 “ 无锡探索 ” 到 “ 无锡模式 ”

任何成熟的立法成果都离不开长期实践的经验沉淀。《无锡条例》的率先出台，植根于无锡开发区人大工作 20 余年的持续探索与系统集成，历经三个核心发展阶段，最终形成体系化的成熟运行框架。

第一阶段（ 2004—2015 年）为早期探索期。 2008 年，无锡国家高新技术产业开发区在党工委支持下，利用行政区人民代表大会期间组织省、市、区三级人大代表召开首次 “ 管委会工作情况通报会 ” ，开创了全国最早的开发区人大代表联席会议。以问题为导向，针对开发区快速发展所面临的监督缺失问题，探索形成了适配性的民意表达方案。

第二阶段（ 2016—2021 年）为制度建构期。 2021 年，无锡市人大在全国率先设立开发区专门委员会。同年，无锡经济开发区召开首次人大代表联席会议，形成 “ 以区人大代表为主，同时邀请驻区的省、市两级人大代表参会 ” 的运行模式，最终构建起 “ 人大开发区专门委员会 + 开发区人大代表联席会议和全过程人民民主实践阵地 + 多项制度规范 ” 的 “1+2+N” 架构，被学界定义为开发区人大工作的 “ 无锡模式 ” 。

第三阶段（ 2022—2026 年）为法治升华期。无锡市人大常委会在不断探索与创新的基础上，启动立法程序，将运行多年的成熟实践经验上升为地方性法规，将开发区人大工作从 “ 可自主选择推进 ” 固化为法定的刚性要求。

《无锡条例》的制度设计紧扣开发区人大工作谁来组织、如何监督、代表怎么履职三个层面，形成闭环解决方案。在组织架构层面，明确以 “ 开发区委员会 ” 为核心进行制度设计，市、县级市、区人大开发区委员会在本级人大及其常委会领导下开展工作，解决了开发区人大工作主体缺位、职责 “ 挂靠 ” 、力量分散的历史问题。在监督机制层面，明确将听取审议专项工作报告、执法检查、备案审查、专题询问等常规监督手段延伸至开发区，实现了对开发区预算决算、国有资产、政府债务管理的全覆盖监督，针对性破解了以往开发区财政资金自行审批、监督缺位的风险漏洞。在代表工作层面，规定每年至少召开一次开发区人大代表联席会议，并根据需要设立产业代表小组，为驻区各级人大代表提供固定履职平台，彻底解决闭会期间代表履职无载体、民意传递渠道不畅的问题。

《无锡条例》并非从零起草创设，而是对已运行多年、经实践验证有效的经验予以制度化确认，体现了地方立法 “ 实施性、补充性、探索性 ” 的功能定位，其以靶向立法方式回应了基层实践中 “ 制度供给不足 ” 的真实需求。这种立法路径本身具有很强的示范参考价值。

二、 立法的深远意义：填补三重制度空白

《无锡条例》的立法价值不仅体现在地方性法规的文本本身，更体现于其在我国地方治理的制度图谱中填补了三大 “ 空白 ” 。

（一）开发区人大工作法治化：从 “ 政策主导 ” 到 “ 法律规范 ”

长期以来，各地开发区人大工作主要依赖政策文件推进，缺乏法律层面的刚性约束。尽管此前的 “ 无锡模式 ” 成效显著，但本质上仍属于政策创新范畴，其实践效果的可持续性高度依赖主政者的重视程度。而《无锡条例》作为地方性法规，具有普遍约束力和法定稳定性，从根本上将开发区人大工作从 “ 可做可不做 ” 的自选事项变为必须严格落实的法定要求，夯实了制度运行的稳定性与权威性。

（二）预算审查监督全覆盖：破解 “ 钱袋子 ” 监督困局

作为经济建设主阵地，各地开发区掌握着巨额财政资金和国有资产。然而，由于过去开发区没有人大机构，其预算往往由管委会 “ 自编自审 ” ，财政资金使用缺乏实质性外部监督。《无锡条例》明确将宪法赋予人大的财政监督权、国有资产监督权等延伸至开发区，使 “ 钱袋子 ” 彻底关进制度的笼子里。

（三）人大代表履职系统化：破解履职 “ 悬浮化 ” 难题

在开发区内，各级人大代表面临一个共同的困境：他们的选区可能在行政区，但其工作和生活区域在开发区，长期处于履职无对应平台、参与开发区治理无通道的状态。《无锡条例》构建的多层次制度体系，为开发区的人大代表履职提供了系统化的解决方案，使代表们不再是 “ 悬浮 ” 于开发区的 “ 名义代表 ” ，而是能够实质参与开发区决策、监督开发区工作的在地力量。

三、 立法的时代价值：全过程人民民主的 “ 开发区答卷 ”

从社会主义民主政治发展的维度审视，《无锡条例》的开创性立法为各地开发区全过程人民民主的落地提供了全新的实践样本。

（一）全过程人民民主的基层实践载体

全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性。 2021年10 月13日，习近平总书记在中央人大工作会议上指出， “ 人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体 ” 。《无锡条例》搭建的人大代表联席会议制度，将开发区发展规划征求意见、民生实事项目票决、预算执行监督、代表建议闭环办理等各个环节纳入民主程序，结合基层构建的多维度民意收集工作机制，实现了群众诉求直达决策层。它回答了全过程人民民主在经济发达功能区如何实现的问题，并为这一问题的解决提供了可参照的制度方案。

（二）从行政区向功能区延伸的制度创新

我国现行民主政治制度体系以行政区划为基础单元搭建运行框架，县乡两级人大依托法定选举程序、定期会议等机制开展工作，基层民主运行体系成熟规范。改革开放以来，市场要素流动不断突破传统行政区划边界，开发区已成为承载大量人口与产业的生产生活复合治理场域。如果民主制度仅局限于传统行政区，未能向开发区有效延伸，就会出现民主参与供给与治理实践需求的结构性错位，形成全过程人民民主实践中制度覆盖的薄弱环节。《无锡条例》立法的突破性意义在于，在不改变开发区管委会派出机构法定地位的前提下，以增设制度 “ 接口 ” 的方式嵌入人大监督与代表履职机制，无须调整既有行政体系架构即可实现民主制度的有效覆盖，验证了在现有制度框架内开展增量创新的可行性。从全国范围看，这一探索已经产生辐射效应。江苏苏州、浙江嘉兴、山东日照、四川德阳等地纷纷跟进建立开发区人大代表联席会议制度。可以预见，《无锡条例》作为事关全国开发区人大工作的首部立法成果，将为更多地方提供制度参照。

（三）从 “ 全覆盖 ” 到 “ 高质量 ” 的治理升级

近年来，多地开发区已经完成了人大工作机构挂牌的 “ 组织覆盖 ” ，设立了开发区人大工作机构和工作平台，配备了工作人员。但 “ 有人 ” 不等于 “ 有效 ” ， “ 挂牌 ” 不等于 “ 运转 ” 。一些开发区人大工作仍存在挂牌后空转、监督形式化、代表建议办理质量低等问题，难以发挥实际效能。《无锡条例》的制度设计则体现了从 “ 全覆盖 ” 向 “ 高质量 ” 跃升的追求。一是通过 “ 产业代表小组 ” 发挥代表专业优势，使代表的产业经验转化为高质量的立法建议和监督意见；二是通过 “ 预算决算全口径监督 ” 使监督落地落实；三是通过 “ 代表联席会议审议书 ” 制度形成有约束力的监督闭环。这些 “ 精耕细作 ” 的制度安排，指向的是人大工作的 “ 实效性 ” 而非 “ 形式性 ” ，为后续全国层面的开发区人大工作提质升级提供了清晰路径。

这一转向的时代意义在于，当制度建设的 “ 前半篇 ”—— 机构设置、工作平台、人员配备等基本完成后，工作重心应当转向制度落实的 “ 后半篇 ”—— 如何让制度真正运转起来、让人大代表真正动起来、让监督真正硬起来。《无锡条例》的实施在这方面提供了有益探索。

（四）对生产力发展的制度回应

从更深层的经济逻辑来看，《无锡条例》的出台实施本质上是先进生产力发展催生的生产关系调整的客观要求。马克思主义政治经济学认为，生产关系必须适应生产力的发展。开发区作为先进生产力的集聚区，其治理结构应当随之升级。在开发区的早期发展阶段，管委会模式具有 “ 精简、高效 ” 的优势，有利于快速决策、灵活应变；当开发区发展到一定规模 —— 人口达到数十万、经济体量堪比地级市时，原有的 “ 管委会说了算 ” 模式就面临 “ 治理赤字 ” 问题 —— 谁来监督巨额财政资金的使用？谁来保障区内居民的民生权益？谁来表达企业和群众的利益诉求？人大代表联席会议和人大监督的嵌入，正是对这一内生治理需求的制度化回应，充分印证了我国上层建筑与经济社会发展始终是有机互动、协同演化的关系。

综上，《无锡条例》的出台，是中国地方立法史上具有开创性意义的一页。它的贡献不仅在于为无锡开发区的治理现代化提供了法治保障，更为全国各地开发区的制度完善提供了可复制的范本。该部立法的核心贡献可以概括为三个 “ 破解 ” 与三个 “ 回应 ” ：破解了开发区人大工作长期无法可依的困境，破解了开发区财政资金的监督盲区，破解了驻区人大代表履职 “ 悬浮化 ” 的难题；回应了全过程人民民主向经济功能区拓展的时代命题，回应了非行政区治理现代化的制度需求，回应了先进生产力发展倒逼生产关系调整的客观规律。对于填补我国人大制度在非行政区的覆盖空白、丰富全过程人民民主的实践形态，具有标志性的样本意义。

（作者黄胜平系全国开发区人大研究会会长，国家开发区践行全过程人民民主研究中心主任、研究员，无锡国家高新区发展研究院院长；张鸣年系全国开发区人大研究会副会长，国家开发区践行全过程人民民主研究中心副主任，中共无锡市委党校教授，本文刊载于《法治时代》杂志 2026 年第 18 期）